Mô hình TP trong TP trên thế giới

06/10/2020

Đề án thành lập TP Thủ Đức trên cơ sở sáp nhập các quận 2, 9 và Thủ Đức. TP này dự kiến là đô thị loại 1 trực thuộc TPHCM, tức sẽ là mô hình “TP trong TP” chưa có trong hệ thống quản lý hành chính nước ta hiện nay. Để người dân hiểu hơn về mô hình này, ĐTTC giới thiệu loạt bài viết của PGS. NGUYỄN MINH HÒA, chuyên gia đô thị học, người đã có nhiều nghiên cứu mô hình này ở nhiều nước trên thế giới.

Mô hình TP trong tỉnh

Trên thế giới có rất nhiều TP cực lớn nằm trong đơn vị hành chính của một tỉnh. Nước Nga hiện nay kế thừa di sản từ thời Liên Xô vẫn duy trì hình thức tỉnh, bao gồm hệ thống các TP đa cấp từ thủ đô đến TP lớn, TP trung bình, TP nhỏ, thị trấn và cả các làng nông nghiệp xen kẽ.

Tỉnh Matxcơva được thành lập từ năm 1929, có diện tích 44.300km2, dân số 25 triệu người. Đơn vị hành chính này có 28 TP, bao gồm cả thủ đô Matxcơva. Thủ đô Maxtcơva có diện tích 2.500km2, với 11 triệu dân, dù là TP lớn nhất, có cơ chế quản lý đặc biệt, nhưng vẫn nằm trong tỉnh Matxcơva.

Tỉnh Gyeonggi là đơn vị hành chính lớn nhất của Hàn Quốc, có diện tích 10.200km2, dân số 14 triệu người. Nó bao gồm 31 TP, các khu công nghiệp và làng nông nghiệp, làng nghề. Thủ đô Seoul có diện tích 605km2, dân số 9 triệu người nằm trong địa hạt của tỉnh này, dù có quy chế đặc biệt trực thuộc chính phủ từ năm 1949, nhưng vẫn được coi là cấp hành chính trong tỉnh.

Trên thế giới các đại đô thị (mega city) thuộc tỉnh rất nhiều, trong đó có thể đến như Vũ Hán có diện tích 8.000km2, dân số 11 triệu người thuộc tỉnh Hồ Bắc.

Còn ở Việt Nam đã từng có mô hình TP lớn thuộc tỉnh. Vào năm 1832, nhà Nguyễn thành lập tỉnh Gia Định (tên cũ trước đó là Phiên An), có địa giới rất rộng lớn bao hàm cả TP Sài Gòn, TP Chợ Lớn và các huyện khác.

Đến 1956, tỉnh Gia Định là đơn vị hành chính không bao hàm đô thành Sài Gòn, trụ sở đặt tại khu vực Bà Chiểu và sau năm 1976 Gia Định được nhập vào TPHCM và tên Gia Định bị xóa sổ.

Từ năm 1993, TPHCM đã có xu hướng phát triển TP về phía Đông. Ảnh: HOÀNG HÙNG

Mô hình vùng đô thị

Trên thế giới còn có mô hình khác phổ biến hơn là Vùng đô thị (Urban Region). Hiểu nôm na là vùng rộng lớn chứa nhiều TP có thể đồng cấp (về diện tích, dân số và cấp quản lý), hay đa cấp theo thứ bậc (thứ bậc quản lý từ cao xuống thấp; thứ bậc theo quy mô dân số, diện tích). Chúng được thành lập theo quyết định của chính phủ và có bộ máy quản lý chính thức.

Chúng ta dễ bắt gặp những danh xưng: Bangkok Capital Region (BCR)/Vùng đô thị thủ đô Bangkok; Jabotabek Metropolitan Region (JMR)/Vùng đô thị Jakarta và Botabek; Kuala Lumpur Metropolitan Region (KLMR)/Vùng đô thị Kuala Lumpur; Manila Metropolitan Region (MMR)/Vùng đô thị Manila; Seoul Metropolitan Region (SMR)/Vùng đô thị Seoul.

Để người đọc dễ hình dung, chúng tôi giới thiệu mô hình cụ thể là Metro Mania. Khi người Việt Nam đi du lịch ở Philippines, thường hiểu là đi đến Manila, nhưng kỳ thực Manila chỉ là TP nhỏ nằm trong vùng đô thị gồm 17 TP gọi là Metro Mania (Vùng đô thị Manila). Đây là mô hình TP đồng cấp vì 17 TP này tương đương về dân số (500.000-700.000 dân), diện tích và cấp quản lý hành chính tương đương.

Mỗi TP là thực thể hành chính – chính trị độc lập, có bộ máy lãnh đạo và tài chính riêng. Bộ máy lãnh đạo TP gồm thị trưởng, 2 phó thị trưởng và hội đồng TP, do dân bầu qua tranh cử công khai.

Để phối hợp hành động, 17 TP thành lập hội đồng các thị trưởng, chủ tịch của hội đồng là thị trưởng luân phiên, nhiệm kỳ 1 năm (được luân phiên trong 6 TP có ảnh hưởng lớn nhất). Cùng với hội đồng thị trưởng là hội đồng điều phối (bộ phận quan trọng nhất trong xây dựng kế hoạch và hợp tác). Hội đồng thị trưởng hoạt động dưới sự chỉ đạo trực tiếp của tổng thống. 17 TP hầu hết là đơn chức năng (tính theo chức năng chính).

Chẳng hạn, Manila là TP chính trị – ngoại giao; TP Makati có chức năng tài chính; TP công nghiệp Markina; TP nông nghiệp công nghệ cao Kaloonkan; TP Quezon là TP Khoa học – giáo dục, nơi đây tập trung các trường đại học lớn nhất Philippines, có Silicon Valley, khu công nghệ cao, khu chế tạo thử nghiệm (giống như TP Thủ Đức tương lai).

Mô hình đề xuất vùng đô thị 5 TP đồng cấp (2013)

Mô hình TP Thủ Đức trong TPHCM

Có thể khẳng định, đến thời điểm này trong hệ thống pháp luật Việt Nam chưa có mô hình TP trong TP. Ở Mục 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương ban hành 19-6-2005 (cả ở các bản đã sửa đổi), có đề cập đến loại hình này, nhưng nó là “TP thuộc TP trực thuộc Trung ương” với cấp quản lý chỉ ngang cấp huyện.

Do vậy, TP Thủ Đức ra đời sẽ phải tính đến 3 kịch bản: Thứ nhất, thành lập tỉnh, chẳng hạn tỉnh Gia Định, trong đó có TPHCM; sau này có thể các TP khác xuất hiện do nhu cầu phát triển cần TP tài chính, TP du lịch… Kịch bản này khó thành hiện thực.

Thứ hai, hình thành vùng đô thị của riêng TPHCM. Ngày 20-5-2008, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định 589/QĐ-TTg về việc phê duyệt quy hoạch vùng TPHCM đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2050, với tổng diện tích 30.404km2 và bán kính ảnh hưởng 150-200km.

Phạm vi lập quy hoạch vùng TPHCM bao gồm toàn bộ ranh giới hành chính TPHCM và 7 tỉnh xung quanh gồm Bình Dương, Bình Phước, Tây Ninh, Long An, Bà Rịa – Vũng Tàu, Tiền Giang và Đồng Nai.

Theo đồ án quy hoạch, Vùng TPHCM đến năm 2050 có dân số khoảng 28-30 triệu người, trong đó dân số đô thị 25-27 triệu người, tỷ lệ đô thị hóa khoảng 90%. TPHCM sẽ là đô thị hạt nhân, tại các tỉnh có các đô thị vệ tinh độc lập, đô thị vệ tinh phụ thuộc hoặc các đô thị vùng phụ cận.

Theo quan điểm này, TPHCM làm hạt nhân trung tâm, các tỉnh thành xung quanh là đơn vị phụ thuộc, là phần “cơi nới” và các TP thuộc tỉnh như Biên Hòa, Thủ Dầu Một, Bà Rịa, Vũng Tàu, Tân An là TP vệ tinh có thể không còn phù hợp.

Thực tế phát triển hơn 10 năm qua, các tỉnh Đồng Nai, Bình Dương, Tây Ninh, Bà Rịa-Vũng Tàu đang trở thành một cực tăng trưởng độc lập và đối trọng với TPHCM. Dòng vốn đầu tư nước ngoài (FDI) đổ vào khu vực này tăng nhanh và cao hơn TPHCM, tốc độ đô thị hóa và tăng trưởng nhanh hơn, trong khi TPHCM có dấu hiệu bão hòa và chậm lại, một số lợi thế so sánh như giá thuê đất, lao động tay nghề cao, cơ sở dịch vụ chất lượng cao, cơ sở đào tạo nhân lực bị cạnh tranh mạnh và có xu hướng giảm; lực lượng lao động nhập cư vào các tỉnh miền Đông cao hơn vào TPHCM.

Hơn nữa, lợi thế khác TPHCM có thể thấp hơn, khi khu vực này có thể kết nối trực tiếp với 3 vùng có thế mạnh, là dải đô thị miền Trung, vùng Tây nguyên và ASEAN qua các cửa khẩu của Tây Ninh. Do vậy trong chiến lược dài hạn cần coi các tỉnh, thành phía Bắc của TP là đơn vị hợp tác ngang bằng, không nên coi là đơn vị phụ thuộc, hay thứ cấp trong vùng đô thị rộng lớn.

Do vậy Vùng đô thị TPHCM theo Quyết định 589 nên hiểu là vùng liên kết và ảnh hưởng của TPHCM. Bản thân TPHCM hoàn toàn có thể hình thành nên vùng đô thị đồng cấp của chính nó.

Trong trường hợp này, mô hình chính quyền đô thị TPHCM trình Chính phủ năm 2013 rất giống và gần với mô hình vùng đô thị đồng cấp của Philippines. Mô hình ấy có 5 TP, bao gồm TP trung tâm và 4 TP bao quanh là Đông-Tây-Nam-Bắc, trong đó TP phía Đông ứng với TP Thủ Đức (đề xuất).

Nhưng rất tiếc mô hình này bị bác bỏ, bởi không lý giải được cách thức vận hành và cơ chế quan hệ giữa 5 TP này ra sao giữa tập trung và phân quyền. Mô hình này xem ra khó hiện thực hóa.

Thứ ba, không xây dựng TP Thủ Đức thành TP loại 1 trực thuộc Trung ương hay trực thuộc TPHCM, mà chỉ là TP ngang cấp quận, huyện (như trong Luật Chính quyền địa phương hiện nay quy định) và cũng theo gợi ý gần đây nhất của Bộ Nội vụ. Nếu theo kịch bản 1 và 2 sẽ phải sửa luật, còn nếu theo kịch bản 3 không phải sửa luật, không cần trình Quốc hội.

Mô hình này xem ra khả thi hơn không chỉ về pháp lý, còn về các khía cạnh kinh tế, xã hội và quy hoạch không gian. Nhưng nếu theo mô hình này, đề án cần chỉnh lại vì TP ngang quận, huyện có quy mô dân số và diện tích nhỏ hơn, chỉ tương đương đô thị loại 2 có 300.000 dân.

Còn như hiện nay theo đề án, TP Thủ Đức có dân số 1,1 triệu dân, tương đương với TP loại 1 trực thuộc Trung ương (ngang bằng Cần Thơ và Đà Nẵng).

PGS. Nguyễn Minh Hòa/Sài Gòn đầu tư